Accédez au site du Conseil d'État et de la Juridiction Administrative
Accueil / A savoir / Jurisprudence / Agriculture - annulation de décisions Certipaq - 1...
9 décembre 2015

Agriculture - annulation de décisions Certipaq - 1503366

contrôle par le juge d’une sanction de suspension d’une habilitation relative à l’appellation d’origine contrôlée « AOC reblochon de Savoie » infligée par un organisme certificateur – annulation

Par une requête enregistrée le 4 juin 2015, le GAEC du Fouinet représenté par la Selarl Delsol avocats, demande au tribunal :

1°)       d’annuler la décision du 27 mars 2015 par laquelle Certipaq a décidé de lui infliger la sanction de suspension de son habilitation relative à l’appellation d’origine protégée « reblochon » ou « reblochon de Savoie », ensemble les décisions des 13 mars et 20 février 2015 ; 

2°)       de mettre à la charge de Certipaq une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de le condamner au paiement des dépens ;

Il soutient que :

-      sa requête est recevable car les sanctions décidées par Certipaq sont des décisions administratives ;

-      la décision du 27 mars 2015 a été prise par une autorité incompétente car elle relevait du comité de certification et non du directeur général ; les décisions précédentes ont été signées par la directrice d’exploitation dont il n’est pas démontré qu’elle pouvait agir au nom du comité de certification ;

-       les décisions méconnaissent les dispositions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 no2000-321 ;

-       la décision attaquée n’est pas motivée en méconnaissance des dispositions de la loi du 11 juillet 1979 dès lors qu’elle ne comporte ni considération de droit ni considération de fait ;

-       le plan de contrôle établi par Certipaq, sur la qualification qu’il donne de manquement grave n’est pas conforme à la définition qui découle de la directive INAO-DIR-CAC-1 du 1er juillet 2014 qui a un caractère impératif qui s’impose à ce plan de contrôle ;

-       s’agissant de la qualification de manquement, le dépassement de la durée de traite de 4 heures n’a pas d’incidence sur les caractéristiques essentielles de l’appellation d’origine lesquelles relèvent du lien entre le milieu géographique et les caractéristiques du produit ; que les modalités de traite ne sont pas considérées comme un point principal de contrôle ; le manquement qui lui est reproché ne peut donc être qualifié de manquement grave ; que les dispositions du plan de contrôle de Certipaq qualifiant le dépassement de la durée de traite de manquement grave sont donc illégales et doivent être écartées ;

-      il n’a commis aucun manquement majeur dès lors que la définition des manquements majeurs établie par la directive impérative de l’INAO suppose qu’il ait un impact sur la qualité du produit, ce qui n’est pas le cas, la totalité des examens organoleptiques et physico-chimiques ayant été réalisés par la commission d’examen organoleptique AOP reblochon sur les fromages fabriqués avec son lait constaté qu’ils étaient conformes ; le cahier des charges de 2012 ne comportait d’ailleurs pas cette obligation d’intervalle entre les traites ce qui n’empêchait pas les fromages de bénéficier de l’AOP ; les dispositions du plan de contrôle qualifiant de manquement grave le dépassement de la durée de traite de 4 heures et de manquement majeur le fait que la traite n’ait pas lieu deux fois par 24 heures le matin et le soir sont illégales et doivent être écartées ;

-       le dépassement de la durée de traite de 4 heures ne peut être qualifié de manquement grave, que Certipaq a donc entaché d’une erreur sa qualification juridique des faits ; le fait que la traite n’ait pas lieu deux fois par 24 heures le matin et le soir ne saurait être qualifié de manquement majeur.

 

Par un mémoire en défense enregistré le 14 septembre 2015, Certipaq, représenté par son directeur général en exercice, représenté par Me Fontaine et Me Mechler-Vinckevleugel, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du GAEC du Fouinet la somme de 15 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

-      la juridiction administrative est incompétente pour connaître du recours dès lors que sa décision de suspendre l’habilitation du GAEC du Fouinet ne procède d’aucune prérogative de puissance publique car il n’est lui même investi d’aucune mission de service public ;

-       la requête est irrecevable car les décisions attaquées ne sont que des actes préparatoires qui ne font pas grief dès lors qu’elles n’emportent pas par elle-même la suspension dont bénéficie le GAEC du Fouinet ; qu’une telle suspension nécessite auparavant un contrôle in situ et une décision définitive de sanction ;

-      les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés.

 

Par un mémoire en intervention volontaire enregistré le 30 septembre 2015, et un mémoire complémentaire enregistré le 6 octobre 2015, le Syndicat interprofessionnel de reblochon (SIR), représenté par son président en exercice par Me Morrier et Bouviala, est intervenu en défense des intérêts de Certipaq. Il conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

-      son intervention est recevable ;

-       la requête est portée devant un ordre de juridiction incompétent dès lors que la décision en cause n’est pas le résultat de la mise en œuvre d’une prérogative de puissance publique ;

-      la requête est irrecevable ;

-      les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés ;

-      le cas échéant, une substitution de motif devrait être opérée, eu égard au caractère délibéré du manquement majeur ; que le cumul du manquement mineur de non-respect de la durée de 8 heures entre deux traites permettant à lui seul de justifier une suspension de l’habilitation.

 

Par un mémoire en intervention volontaire enregistré le 9 octobre 2015, l’institut national de l’origine et de la qualité (INAO), représenté par son représentant légal en exercice, par la SCP Didier-Pinet, est intervenu au soutien des intérêts de Certipaq et conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

-      la requête est portée devant une juridiction incompétente ;

-      les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés.

 

 Vu les pièces du dossier ;

La clôture de l’instruction est intervenue le 26 octobre 2015.

Le GAEC du Fouinet a présenté un mémoire enregistré le 5 novembre 2015, après clôture, non communiqué.

Vu les pièces du dossier ;

Vu :

-      la directive de l’INAO DIR-CAC-1 du 4 juillet 2013 relative à la mise en œuvre des contrôles et traitement des manquements ;

-      le décret n° 2012-643 du 3 mai 2012 relatif à l’appellation d’origine contrôlée « Reblochon » ou « Reblochon de Savoie » ;

-      le code de la consommation ;

-      le code de justice administrative.

 

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 25 novembre 2015 :

- le rapport de M. Thierry,

- les conclusions de M. Savouré, rapporteur public,

- et les observations de Me Roche, avocat de GAEC du Fouinet, de Me Melcher avocate de Certipaq et de Me Morrier et Me Boviala, avocats du Syndicat interprofessionnel du reblochon.

 

 

 

  1. Considérant que le GAEC du Fouinet exerce une activité agricole spécialisée dans l’élevage de vaches dont le lait qu’il tire est destiné à la production de fromages d’appellation d’origine protégée (AOP) « reblochon » ou « reblochon de Savoie » ; qu’à la suite d’un contrôle opéré le 3 décembre 2014, par l’organisme certificateur Certipaq, il a été constaté que le GAEC du Fouinet ne respectait pas, sur plusieurs points, en ce qui concerne les conditions de la traite de ses vaches, le cahier des charges qui s’impose à lui pour bénéficier de l’AOP ;
  2. Considérant que Certipaq a considéré que le GAEC du Fouinet a commis un manquement grave, un manquement majeur et un manquement mineur ; qu’à la suite de ce contrôle, le GAEC du Fouinet a proposé, le 22 janvier 2015, à Certipaq de faire l’acquisition d’un distributeur automatique de concentrés qui permettrait d’accélérer le temps de traite par les deux robots de traite qu’il possède et ainsi de remédier à l’ensemble des manquements ; que par un courrier du 20 février 2015, le Certipaq a informé le GAEC du Fouinet que son habilitation était suspendue à compter du 15 mars 2015, sous réserve que soit mis fin à cette date aux manquements ; que suite au recours du 9 mars 2015 formé par le GAEC du Fouinet contre cette décision, Certipaq, par une nouvelle décision du 13 mars 2015, a accordé au GAEC du Fouinet le bénéfice d’un nouvel échéancier pour l’installation du distributeur automatique de concentrés ; que par une décision du 27 mars 2015 rendu suite au recours formé, le 24 mars 2015, par le GAEC du Fouinet contre la décision du 13 mars 2015, Certipaq a maintenu sa sanction et refusé de modifier l’échéancier contraignant le GAEC du Fouinet a installer un troisième robot de traite avant le 25 août 2015 ; que GAEC du Fouinet demande l’annulation de la décision du 27 mars 2015 lui infligeant sanction de la suspension de son habilitation AOP à compter du 25 août 2015 ;

Sur la compétence de la juridiction administrative :

  1. Considérant qu’aux termes de l’article L. 641-7 du code rural et de la pêche maritime : « La reconnaissance d’une appellation d’origine contrôlée est prononcée par un arrêté du ou des ministres intéressés qui homologue un cahier des charges où figurent notamment la délimitation de l’aire géographique de production de cette appellation ainsi que ses conditions de production. / Cette reconnaissance est prononcée par décret en Conseil d’Etat lorsque les propositions de l’Institut national de l’origine et de la qualité comportent l’extension d’une aire de production faisant l’objet d’une délimitation par une loi spéciale ou une révision des conditions de production déterminées par une loi spéciale. » ; que l’AOP « reblochon ou reblochon de Savoie » a été accordée par un décret du 2 avril 1996 et a été renouvelée, en dernier lieu, par le décret n° 2012-643 du 3 mai 2012 qui homologue le cahier des charges de l’appellation d’origine " Reblochon " ou " Reblochon de Savoie " ;
  2. Considérant que l’article L. 642-5 du même code dispose que « L’Institut national de l’origine et de la qualité, dénommé " INAO ", est un établissement public administratif de l’Etat chargé de la mise en œuvre des dispositions législatives et réglementaires relatives aux signes d’identification de la qualité et de l’origine énumérés au 1° de l’article L. 640-2./ A ce titre, l’Institut, notamment : 1° Propose la reconnaissance des produits susceptibles de bénéficier des signes d’identification de la qualité et de l’origine et la révision de leurs cahiers des charges ; 2° Prononce la reconnaissance des organismes qui assurent la défense et la gestion des produits bénéficiant d’un signe d’identification de la qualité et de l’origine ; 3° Définit les principes généraux du contrôle ; 4° Prononce l’agrément des organismes de contrôle et assure leur évaluation ; 5° S’assure du contrôle du respect des cahiers des charges et, le cas échéant, prend les mesures sanctionnant leur méconnaissance ; 6° Donne son avis sur les dispositions relatives à l’étiquetage et à la présentation de chacun des produits relevantde sa compétence ; 7° Peut être consulté sur toute question relative aux signes d’identification de la qualité et de l’origine et peut proposer toute mesure concourant au bon fonctionnement, au développement ou à la valorisation d’un signe dans une filière ; 8° Contribue à la défense et à la promotion des signes d’identification de la qualité et de l’origine tant en France qu’à l’étranger ; 9° Peut être consulté par les organismes de défense et de gestion sur les prescriptions environnementales ou relatives au bien-être animal mentionnées à l’article L. 642-22 ; 10° Détermine les dispositions de contrôle communes à plusieurs cahiers des charges ou à plusieurs organismes de contrôle ; 11° Approuve les plans de contrôle ou d’inspection » ;
  3. Considérant que l’article L.642-28 du même code dispose que : « Les organismes certificateurs ont pour mission d’assurer la certification des produits bénéficiant d’un label rouge, d’une indication géographique, d’une spécialité traditionnelle garantie ou du signe "agriculture biologique" et, le cas échéant, celle des produits bénéficiant d’une appellation d’origine. » que l’article L. 642-29 prévoit que « L’organisme certificateur élabore, pour chaque cahier des charges, le plan de contrôle prévu à l’article L. 642-2, qui comprend la liste des mesures sanctionnant les manquements aux clauses de ce cahier. / Le plan de contrôle est élaboré en concertation avec l’organisme de défense et de gestion intéressé, sauf lorsqu’il concerne un produit sollicitant le bénéfice de la mention agriculture biologique. » ; que l’article L. 642-30 indique que « L’organisme certificateur décide l’octroi, le maintien et l’extension de la certification. Il prend les mesures sanctionnant les manquements au cahier des charges et peut, après avoir permis aux opérateurs de produire des observations, prononcer la suspension ou le retrait de la certification. » ;
  4. Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ces dispositions que les organismes certificateurs, dont Certipaq, assurent, sous le contrôle de l’INAO, une mission d’intérêt général pour laquelle ils sont investis de prérogatives de puissance publique ; qu’ils sont ainsi chargés d’une mission de service public, qui présente un caractère administratif ; que les décisions qu’ils prennent dans l’exercice des prérogatives de puissance publique dont ils sont dotés ont le caractère d’actes administratifs susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ;

Sur la recevabilité des conclusions en annulation :

  1. Considérant que la décision du 13 mars 2015, confirmée par celle du 27 mars 2015, prévoit la suspension de l’habilitation AOP du GAEC du Fouinet avec prise d’effet le 25 août 2015 ; que cette décision a pour effet de contraindre le GAEC du Fouinet à prendre d’importantes mesures pour éviter la mise en application de cette sanction qui interviendra, si celles-ci ne sont pas menées à bien, de plein droit ; qu’il s’ensuit que la fin de non recevoir soulevée par Certipaq selon laquelle la décision attaquée ne fait pas grief et est insusceptible de recours doit être écartée ;

Sur l’intervention du Syndicat interprofessionnel du reblochon et celle de l’INAO :

  1. Considérant qu’aux termes de l’article L. 115-1 du code de la consommation : « Constitue une appellation d’origine la dénomination d’un pays, d’une région ou d’une localité servant à désigner un produit qui en est originaire et dont la qualité ou les caractères sont dus au milieu géographique, comprenant des facteurs naturels et des facteurs humains. » ;
  2. Considérant qu’aux termes de l’article 5.5 du cahier des charges de l’appellation d’origine « reblochon » ou « reblochon de Savoie », homologué par le décret n° 2012-643 du 3 mai 2012, « La traite doit se faire deux fois par vingt-quatre heures, le matin et le soir. L’intervalle entre chaque traite est d’au minimum huit heures (intervalle entre la fin de la traite du troupeau (dernière vache) et le début de la traite suivante (première vache), soit une plage de quatre heures pour chacune des deux traites journalières. » ;
  3. Considérant qu’ils ressort des dispositions précitées aux points 4 et 5 que l’INAO qui dispose, en vertu de celles-ci, d’un pouvoir réglementaire, est compétent pour définir les types de manquements aux cahiers des charges et l’échelle de leur gravité ; qu’il appartient aux organismes certificateurs de définir les sanctions applicables aux manquements spécifiques au cahier des charges dont ils ont pour mission de s’assurer du respect ; qu’en vertu de son pouvoir réglementaire, l’INAO a défini dans sa directive DIR-CAC-1 du 4 juillet 2013 les trois types de manquements aux cahiers des charges qui peuvent être constatés par les organismes certificateur ; que cette directive dispose : « manquement mineur = manquement non "rédhibitoire" pour le produit ; manquement présentant un risque faible d’incidence sur le produit; / manquement majeur = manquement ayant un impact sur la qualité du produit (condition de transformation ou contrôle produit par exemple) ; / manquement grave ou critique = manquement sur les caractéristiques fondamentales de l’appellation d’origine (zone de production, variété ou race, …) ou de l’indication géographique protégée » ; que ces dispositions s’imposaient à Certipaq pour définir, dans son plan de contrôle, les catégories de manquements à notifier en fonction de leur gravité ainsi que les sanctions y afférentes ;
  4. Considérant que le plan de contrôle élaboré par Certipaq en application de l’article L. 642-29 du code rural et de la pêche maritime, considère comme un manquement grave tout dépassement de la durée de quatre heures pour la traite du troupeau, comme un manquement majeur, le non respect de l’obligation d’effectuer la traite du troupeau deux fois par vingt-quatre heures et comme un manquement mineur le non respect du délai de 8 heures entre deux traites du troupeau ;
  5. Considérant qu’il n’est pas contesté que les conditions de traite de son troupeau par le GAEC du Fouinet ne respectent pas les dispositions du cahier des charges relatives à la durée maximale de quatre heures pour la traite de la totalité du troupeau, ni, par suite l’obligation de traire l’ensemble du troupeau matin et soir ni, encore, et par conséquent, la durée de huit heures entre deux traites de la totalité du troupeau ; que le GAEC du Fouinet s’est vu notifier, à raison de ces faits, un manquement grave pour non respect de la durée maximale de quatre heure pour son troupeau, un manquement majeur pour non respect l’obligation de la traite de son troupeau deux fois par jour, matin et soir et un manquement mineur pour non respect du délai de huit heures entre chaque traite ;
  6. Considérant, toutefois, qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le non respect de la durée maximale de quatre heures pour la traite de l’intégralité du troupeau, non plus que le non respect de l’obligation de deux traites par jour de la totalité du troupeau, sont susceptibles par eux-mêmes d’avoir une influence sur la qualité du lait récolté, dès lors que la durée observée entre chaque traite pour une même vache n’est pas inférieure à huit heures, et sur le délai d’emprésurage de celui-ci ; qu’il n’est pas non plus établi que le non respect de ces deux obligations ait, par lui-même, une influence sur le temps de pâture des vaches ou les conditions de leur alimentation ; qu’ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le non respect du délai de quatre heures pour traire la totalité du troupeau, qui a conduit Certipaq à notifier un manquement grave au GAEC du Fouinet, a pour effet de porter atteinte à l’une des caractéristiques fondamentales de l’appellation d’origine, en remettant en cause une qualité ou des caractères du reblochon qui sont dus au milieu géographique, comprenant des facteurs naturels et des facteurs humains ; que, de même, il ne ressort pas de ces mêmes pièces que le non respect de l’obligation de traire le matin et le soir la totalité du troupeau, considéré par Certipaq comme un manquement majeur, ont un impact sur la qualité du produit ;
  7. Considérant que dans ces conditions, le GAEC du Fouinet est fondé à soutenir qu’en considérant que constituaient un manquement grave tout dépassement de la durée maximale de quatre heures de la traite du troupeau, et un manquement majeur, le non respect de l’obligation d’effectuer la traite de ce troupeaux deux fois par vingt-quatre heures, Certipaq a méconnu la directive de l’INAO du 4 juillet 2013 ; que le moyen tiré de l’exception d’illégalité du plan de contrôle sur la définition qu’il donne des manquements grave et majeur sur les conditions de traite est ainsi fondé ;
  8. Considérant que le Syndicat interprofessionnel du reblochon fait valoir qu’à supposer même que les manquements qualifiés de grave et majeur, sanctionnés en l’espèce, ne puissent être pris en considération, la récurrence du manquement mineur tenant au non respect de l’intervalle de huit heures en deux traites du troupeau constitue un manquement majeur et que la récurrence d’un tel manquement constitue lui-même un manquement grave ; que par suite, il demande que soit procédé à la substitution de ce motif à ceux qui, initialement indiqués, ont fondé la sanction ;
  9. Considérant que l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu’il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif ; que dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué ;
  10. Considérant que la directive de l’INAO du 4 juillet 2013 dispose à son point 5.2 qu’il est possible de « qualifier de manquement grave/critique le cumul ou la répétition de manquements majeurs, ainsi que de qualifier de manquement majeur le cumul ou la répétition de manquements mineurs » ; qu’il ne résulte toutefois pas de l’instruction que Certipaq aurait considéré, en l’espèce, en premier lieu que la récurrence du manquement mineur notifié constituait un manquement majeur ni, en second lieu, que la récurrence d’un tel manquement majeur aurait constitué un manquement grave ; qu’en outre, il ne ressort pas de l’instruction que, dans une telle hypothèse, le GAEC du Fouinet aurait proposé les mêmes mesures que celles qu’il a envisagées pour mettre un terme aux manquements grave et majeur qui lui ont été notifiés ni que ces propositions auraient reçues l’assentiment de Certipaq ; que dans ces circonstances, la décision de fonder la sanction de suspension de l’habilitation AOP sur la récurrence d’un manquement mineur, ne pourrait intervenir, à moins de priver le requérant d’une garantie, sans que celui-ci n’ait été d’abord mis à même, dans le respect des principes du contradictoire et des droits de la défense, de présenter ses observations sur un tel motif ;
  11. Considérant qu’il s’ensuit que la demande de substitution de motif présentée par le Syndicat interprofessionnel du reblochon doit être rejetée ;
  12. Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner l’ensemble des moyens de la requête, que le GAEC du Fouinet est fondé à demander l’annulation de la décision de Certipaq du 27 mars 2015 ainsi que de celles des 13 mars et 20 février 2015 portant suspension de son habilitation relative à l’appellation d’origine protégée « reblochon » ou « reblochon de Savoie » ;

Sur les conclusions aux fins d’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

  1. Considérant qu’aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. » ;
  2. Considérant, d’une part, qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge Certipaq une somme de 2 000 euros qu’il paiera au GAEC du Fouinet, au titre des frais non compris dans les dépens que ce dernier a exposés ; que, d’autre part, le tribunal ne pouvant pas, en vertu de ces dispositions, faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge, les conclusions présentées à ce titre par Certipaq doivent être rejetées ;

           

D E C I D E :

 

 

 

Article 1er :           La décision de Certipaq du 27 mars 2015 ainsi que celles du 13 mars et 20 février 2015 portant suspension de l’habilitation relative à l’appellation d’origine protégée « reblochon » ou « reblochon de Savoie » délivrée au GAEC du Fouinet sont annulées.

Article 2         :        Certipaq versera au GAEC du Fouinet une somme de 2 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens que ce dernier a exposés.

Article 3         :        Les conclusions de Certipaq relatives aux frais irrépétibles sont rejetées.

  • La Lettre de la justice administrative

    Consultez tous les numéros

    lalja

Toutes les actualités

toutes les actualités