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Vu I, la requête, enregistrée le 18 février 2011 sous le n° 1100851, présentée pour M. H, par Me Baraton ; M. H demande au tribunal :
1°) d’annuler la décision du 22 décembre 2010 par laquelle le directeur de la Caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) de la Savoie a prononcé à son encontre une mesure de résiliation temporaire d’exercice sous convention pour une durée de six mois à compter du 15 janvier 2011 ;
2°) de mettre à la charge de la CPAM, au titre de son préjudice matériel, la somme de 42 250 euros et au titre de son préjudice moral, celle de 5 000 euros, ainsi que les intérêts au taux légal à compter de la date de la demande préalable ;
3°) de mettre à la charge de la CPAM la somme de 2 000 euros à verser à son conseil en application de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative
Vu la mise en demeure adressée le 4 juin 2012 à la CPAM, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2012, présenté par la CPAM, qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant d’une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu le mémoire, enregistré le 16 avril 2013, présenté pour M. H, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ;
Vu la décision attaquée ;
Vu II, la requête, enregistrée le 9 juin 2011 sous le n° 1103087, présentée pour M. H, par Me Baraton ; M. H demande au tribunal :
1°) d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur de la CPAM sur son recours préalable présenté le 16 février 2011 contre la décision de résiliation temporaire d'exercice sous convention du 22 décembre 2010 ;
2°) de mettre à la charge de la CPAM, au titre de son préjudice matériel, la somme de 42 250 euros et au titre de son préjudice moral, celle de 5 000 euros, ainsi que les intérêts au taux légal à compter de la date de la demande préalable ;
3°) de mettre à la charge de la CPAM la somme de 2 000 euros à verser à son conseil en application de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 24 mai 2012, présenté par le directeur de la CPAM de la Savoie, qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant d’une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu le mémoire, enregistré le 13 août 2012, présenté pour M. H, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 décembre 2013 :
- le rapport de M. Gimenez, président rapporteur,
- les conclusions de M. Journé, rapporteur public ;
Considérant que les requêtes susvisées concernent la situation d’un même requérant et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour qu’elles fassent l’objet d’un seul jugement ;
Sur les conclusions en annulation :
Considérant que si les rapports entre les organismes de protection sociale, personnes morales de droit privé, et les entreprises de taxi effectuant le transport de malades, sont en principe des rapports de droit privé, les litiges nés de sanctions qui se rattachent à l’exercice des prérogatives de puissance publique dont ces organismes sont dotés en vue de l’accomplissement de leurs missions de service public, relèvent de la juridiction administrative ; que la décision par laquelle la CPAM suspend l’exercice sous convention d’une entreprise de taxi en raison d’importantes irrégularités constatées à l’issue d’un contrôle de facturation constitue la sanction, de nature punitive, d’une faute professionnelle dont le contentieux ressortit à la compétence de la juridiction administrative ;
Considérant que M. H, artisan taxi exerçant sous l’enseigne Cognin Taxi, effectue le transport de malades en vertu d’une convention conclue le 10 décembre 2008 avec la CPAM de la Savoie sur le fondement de l’article L. 322-5 du code de la sécurité sociale ; qu’un contrôle de sa facturation sur les périodes des 1er et 4ème trimestres de l’année 2009 ayant mis en évidence d’importantes anomalies représentant un préjudice d’un montant estimé à 13 149 euros, la CPAM lui a notifié, après l’avoir préalablement informé de ce constat et des suites qu’elle comptait mettre en œuvre et sur avis unanimement favorable de la commission locale de concertation des taxis, une décision de résiliation temporaire d’exercice sous convention du 15 janvier au 15 juillet 2011, sur le fondement de l’article 9 de ladite convention ;
4. Considérant qu’aux termes de l’article 9 de la convention type entre les entreprises de taxis et la CPAM de la Savoie : « I.-Si l'entreprise ne remplit plus les conditions réglementaires d'exploitation des taxis ou perd ses autorisations de stationnement, la résiliation de la présente convention intervient de droit au jour où la caisse primaire d'assurance maladie en est informée.II.-Si l'entreprise fait l'objet d'une condamnation, notamment en application des articles L. 114-13 et L. 377-2 et suivants du code de la sécurité sociale , et dans le cas où l'entreprise de taxis ne respecte pas les engagements déterminés par la présente convention, notamment ceux figurant aux articles 2, 3, 4, 6 et 8, la caisse primaire d'assurance maladie adresse à celle-ci un courrier motivé l'informant de son intention de résilier la convention. Ce courrier est adressé en recommandé avec avis de réception. L'entreprise dispose d'un délai de 21 jours à compter de la réception de ce courrier pour présenter ses observations par courrier recommandé avec demande d'avis de réception adressé au directeur de la caisse d'assurance maladie. L'entreprise peut, dans le même délai, saisir la commission de concertation locale mentionnée à l'article 5 de la décision du directeur général de l'UNCAM visée par la présente convention. Lorsqu'elle est saisie, la commission dispose d'un délai maximal d'un mois à compter de la réception de la lettre de saisine pour rendre son avis au directeur de la caisse primaire d'assurance maladie. L'entreprise de taxis peut présenter ses observations à cette commission avant qu'elle ne rende son avis. Le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie peut résilier la présente convention à l'expiration du délai de 21 jours suivant la réception du courrier mentionné au troisième paragraphe du présent article si l'entreprise n'a pas présenté ses observations par écrit ni saisi la commission, à l'expiration du délai d'un mois suivant la réception des observations adressées par l'entreprise ou à l'expiration du délai d'un mois suivant la saisine de la commission.III.-La résiliation est notifiée par le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie par courrier recommandé avec avis de réception. » ;
5. Considérant qu’il résulte de l’instruction que la commission locale de concertation des taxis a été doublement saisie par la CPAM, par courriel du 4 octobre 2010 et par le requérant lui-même, le 26 novembre de la même année ; qu’il s’ensuit que M. H n’est pas fondé à soutenir que la sanction qui lui a été infligée le 22 décembre 2010 a été prise avant l’expiration du délai d’un mois suivant la saisine de ladite commission prévu par la convention ;
6. Considérant que la CPAM n’était pas tenue de mettre en demeure le requérant avant de prononcer la décision attaquée ; que l’action engagée par la CPAM en vue du recouvrement de l’indu, bien qu’ayant pour origine les mêmes faits que ceux ayant motivé la sanction, constitue une procédure indépendante pouvant être contestée devant le Tribunal des affaires de sécurité sociale ; qu’en conséquence, la circonstance que M. H a contesté l’indu qui lui a été notifié dans le cadre de la procédure de contrôle de facturation n’a pas d’incidence sur la régularité de la procédure de déconventionnement temporaire ;
7. Considérant que le requérant a pu faire valoir ses observations écrites le 24 novembre 2010 et être entendu tant au cours d’un entretien avec les services de la CPAM que devant la commission de concertation locale des taxis réunie le 1er décembre de la même année ; qu’il ne résulte pas de l’instruction que les délais laissés au requérant, qui correspondent aux délais de droit commun fixés par la convention, auraient été insuffisants pour lui permettre de préparer utilement sa défense ; que si M. H soutient que la sanction attaquée a été prise sans qu’il ait été mis en mesure de prendre connaissance de l’ensemble des pièces de son dossier, la CPAM expose, sans être contredite, qu’il y a eu accès au cours de l’entretien organisé le 30 novembre 2010 ; qu’en tout état de cause, la lettre du 4 novembre 2010 relative à la mise en œuvre de la procédure de résiliation, à laquelle étaient annexés les tableaux recensant l’ensemble des irrégularités constatées par la CPAM, comportait une information suffisamment détaillée de la teneur de chaque grief formulé contre M. H, le mettant à même de présenter utilement ses observations ; que M. H ne permet pas au tribunal d’apprécier le bien-fondé de ses allégations relatives au caractère prétendument partial de l’avis donné par la commission ; que, par suite, les principes du contradictoire et des droits de la défense n’ont pas été méconnus ;
8. Considérant que M. H n’est pas fondé à se plaindre que la décision attaquée ne lui a pas été notifiée personnellement dès lors qu’il est constant qu’il en a accusé réception ;
9. Considérant que la décision attaquée cite l’article 9 de la convention dont il est fait application, expose les faits reprochés et la procédure mise en œuvre ; qu’en outre, la décision se réfère expressément, s’agissant des éléments de faits, aux motifs détaillés dans la lettre adressée le 4 novembre 2010 à M. H; que, par suite, ladite décision est suffisamment motivée ;
10. Considérant que, contrairement à ce que soutient le requérant, les stipulations du II de l’article 9 de la convention fixent deux conditions alternatives susceptibles de fonder la mise en œuvre d’une procédure de résiliation ; que M. H ne peut dès lors soutenir qu’il n’a pas fait l’objet de condamnation pénale ;
11. Considérant que lorsqu’il est appliqué aux sanctions administratives, le principe de légalité des délits et des peines impose que les sanctions soient prévues et énumérées par un texte ; que toutefois – ainsi, d’ailleurs, qu’en matière pénale – ce texte n’a pas, dans tous les cas, à être une loi ; que l’article 9 précité de la convention type signée par M. H confère expressément à la CPAM un pouvoir de résiliation notamment en cas de manquements aux obligations conventionnelles ; que ces stipulations ne font pas obstacle à ce que la CPAM dispose d’un pouvoir de modulation de la sanction infligée en tenant compte des circonstances de l’espèce ; qu’elle pouvait prononcer, comme en l’espèce, une sanction de même nature mais moins sévère que celle prévue par la convention ; que M. H n’est dès lors pas fondé à soutenir que la sanction méconnaît le principe de légalité des délits et des peines et l’exigence de précision des fautes et sanctions ;
12. Considérant que la sanction en cause est motivée par la facturation de transports effectués par du personnel et des véhicules non conventionnés, le constat d’abus de facturation et de surcharges sur les prescriptions médicales, ainsi que par l’absence de signature des assurés sur les supports de facturation, en violation des articles 2 alinéa 4 et 4 II de la convention type ; que M. H soutient que ces griefs ne sont ni établis ni fondés ;
13. Considérant qu’aux termes de l’article L. 322-5 du code de la sécurité sociale : « Les frais de transport sont pris en charge sur la base du trajet et du mode de transport les moins onéreux compatibles avec l'état du bénéficiaire. (…) » ; qu’aux termes de l’article 2 de la convention type entre les entreprises de taxis et la CPAM de la Savoie : « (…) L’entreprise de taxis respecte la législation et la réglementation du secteur des taxis, notamment les normes imposées au véhicule et à l’exercice de la profession d’exploitant taxi, ainsi que les obligations de formation continue qui s’imposent aux professionnels du taxi. » ; que l’article 4 de ladite convention stipule : « Seul ouvre droit à remboursement de l’assurance maladie le transport effectué avec un conducteur et un véhicule déclarés dans l’annexe I à la présente convention. Toute modification des éléments figurant dans l’état récapitulatif figurant en annexe I fait l’objet d’une information écrite adressée à la caisse dans les 15 jours calendaires suivant le premier jour du changement effectif, le cachet de la poste faisant foi. Les justificatifs correspondants sont joints à cette information. Toutefois, si la modification ne porte que sur un changement provisoire de conducteur pour une durée continue inférieure à 15 jours calendaires, l’entreprise n’est pas tenue à cette obligation d’information écrite mais elle tient ces informations, ainsi que leurs justificatifs, à disposition de la caisse en cas de contrôle. (…) » ;
14. Considérant, en premier lieu, qu’il résulte de l’instruction que sur une période allant du 17 février au 17 mars 2009, M. H a présenté au remboursement dix transports effectués aux mêmes jours et heures vers différents lieux de prise en charge distants de plusieurs kilomètres, alors qu’il n’avait pas déclaré d’autre chauffeur que lui-même à l’annexe I de la convention type ; que les auditions d’assurés menées par la CPAM dans le cadre de son contrôle révèlent que certains transports sont réalisés par un salarié de l’entreprise et au moyen de véhicules différents de celui déclaré par M. H ; que la circonstance que les transports aient été effectivement réalisés n’est pas de nature à remettre en cause le constat relatif aux conditions d’exécution desdits transports ; qu’en se bornant à alléguer du caractère occasionnel du recours à un véhicule non déclaré et de son remplacement par sa concubine, artisan taxi conventionnée, M. H ne conteste pas sérieusement la matérialité des faits qui lui sont ainsi reprochés ;
15. Considérant, en deuxième lieu, que l’examen des factures établies par le requérant et par la concubine de ce dernier exerçant sous l’enseigne Etoile taxi, révèle que, lors de trajets aller-retour, l’un des deux artisans taxi prend en charge l’aller tandis que l’autre assure le retour, chacun faisant systématiquement application d’un tarif C correspondant à une course de jour avec retour à vide au lieu d’un tarif A additionné d’un temps d’attente, ce dernier tarif constituant la solution la moins onéreuse préconisée en vertu de l’article L. 322-5 du code de la sécurité sociale précité ; qu’il résulte également de l’instruction que M. H ajoute au montant des courses présentées au remboursement un temps supplémentaire de vingt minutes au titre de l’accompagnement de ses clients, alors que ledit montant comprend déjà une telle prise en charge ; que si M. H invoque une absence de volonté de frauder, la complexité de la convention et les difficultés rencontrées dans l’utilisation du logiciel de facturation, il n’apporte cependant aucun élément probant de nature à contredire les éléments précis produits par la CPAM concernant les surfacturations ; que M. H reconnaît enfin ne pas avoir fait application pour les transports d’un montant inférieur à 25 euros de la remise de 8,5% prévue par l’article 1 de l’annexe 5 à la convention ;
16. Considérant, en troisième lieu, qu’il n’est pas démontré par les pièces produites au dossier que les surcharges des dates d’établissement des prescriptions médicales recensées par la CPAM seraient imputables au requérant ; que M. H est dès lors fondé à soutenir que ce grief n’est pas établi ;
17. Considérant, en quatrième lieu, que l’article 2 de l’annexe 5 à la convention prévoit que tous les cadres de la facture doivent être obligatoirement remplis et que lorsque celle-ci n’est pas établie à l’arrivée et ne peut donc être signée par le malade, le transporteur doit compléter un justificatif de transport, le faire signer par le malade et le joindre à la facture ; que la CPAM met en doute l’effectivité d’une partie des transports réalisés par M. H en raison de l’absence de signature de la personne transportée sur 70% des factures présentées au remboursement aux 1er et 4ème trimestres de l’année 2009 ; que, d’une part, M. H produit des attestations permettant d’établir la réalité d’une partie des transports en cause ; que, d’autre part, il soutient sans être contredit que les imprimés des justificatifs de transport prévus dans la convention n’ont été fournis aux entreprises de taxi qu’à compter du mois de juin 2009 ; que la CPAM n’est donc pas fondée à reprocher à M. H l’absence de signature ou de justificatifs pour les transports effectués antérieurement à cette date ;
18. Considérant qu’il résulte des points 14 et 15 que le moyen tiré de l’inexactitude matérielle des faits reprochés doit être écarté s’agissant de la facturation de transports effectués par du personnel et des véhicules non conventionnés et des surfacturations ; que ces seuls faits caractérisent, outre un manquement aux obligations conventionnelles, une faute de nature à justifier la sanction infligée par la CPAM ; que M. H n’est pas fondé à soutenir que la mesure de déconventionnement qui n’est que temporaire présenterait un caractère disproportionné par rapport aux manquements ainsi constatés ;
19. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation présentées par M. H doivent être rejetées ;
Sur les conclusions indemnitaires :
20. Considérant que la CPAM n’a commis, ainsi qu’il a été dit précédemment, aucune illégalité fautive de nature à engager sa responsabilité à l’égard du requérant ; que, par suite, les conclusions indemnitaires présentées par M. Giraud doivent être rejetées ;
Sur les conclusions en remboursement de frais :
21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante, quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M. H la somme que la CPAM demande au même titre ;
D E C I D E :
Article 1er : Les requêtes susvisées de M. H sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions présentées par la CPAM tendant à l’application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. H et au directeur de la caisse primaire d'assurance maladie de la Savoie.
Délibéré après l'audience du 13 décembre 2013, à laquelle siégeaient :
M. Gimenez, président,
Mme Triolet, premier conseiller,
Mme Picot, conseiller,
Lu en audience publique le 20 décembre 2013.
Le président rapporteur,
G. Gimenez | L’assesseur le plus ancien dans l’ordre du tableau,
A. Triolet |
Le greffier,
G. Morand
La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales et de la santé en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.